Dalam tulisan kali ini, kita akan membahas bagaimana proses pembentukan kebijakan publik. Untuk dapat membentuk sebuah kebijakan diperlukan berbagai faktor penentu dan faktor ini saling berkaitan satu sama lain. Pada pembahasan kali ini, kita menggunakan tiga referensi diantarnya karya David R. Garcia chapter 2 tentang "Who sets policy?" (Garcia, 2022, pp. 32-48), John Kingdon chapter 1 tentang "How does an idea's time comes?" (Kingdon, 2011, pp. 1-20), dan William N. Dunn chapter 2 tentang "Policy analysis in the policymaking process" (Dunn, 2017, pp. 30-58). Ketiga artikel ini memiliki hubungan satu sama lain yang memberikan gambaran tentang bagaimana proses pembuatan kebijakan. Terutama pernahkah kita berpikir, bagaimana kira-kira sebuah isu atau beberapa isu muncul dalam agenda kebijakan?, lalu bagaimana bentuk analisis kebijakan yang digunakan untuk menyusun sebuah kebijakan dan mengimplementasikan keputusan tersebut?, kemudian siapa saja aktor kunci dalam menyusun sebuah kebijakan?. Oke pembahasan kita dalam tulisan ini akan menjawab pertanyaan-pertanyaan ini.
1. Pengaturan agenda dan kebijakan publik
Jika kita mengkaji bukunya Kingdon (2011, pp. 1-20) pada chapter 1 tentang "How does an idea's time comes?", chapter ini menjelaskan tentang bagaimana Kingdon memperkenalkan ide mengenai “ide yang tepat pada waktunya (the right idea at the right time)” dalam konteks kebijakan publik. Maksud dari ide ini adalah ada sebuah masa atau momen ketika beberapa faktor seperti opini publik, perubahan sosial, dan mobilisasi aktor politik, membentuk sebuah isu yang kemudian menarik perhatian pemerintah. Isu yang muncul ini kemudian dipertimbangkan untuk masuk dalam proses pengaturan agenda, proses ini dilakukan untuk menentukan isu mana yang menjadi fokus pembahasan dan mendapatkan perhatian oleh pemerintah (Kingdon, 2011). Sebagaimana Kingdon (2011) menyatakan bahwa proses pengaturan agenda ini dilakukan sebagai bentuk untuk memilih isu-isu mana yang dianggap penting, terutama isu yang mendapatkan perhatian banyak masyarakat sehingga isu ini masuk ke dalam isu prioritas yang kemudian digunakan untuk menyusun sebuah kebijakan.
Adapun proses pembuatan kebijakan publik terdiri dari empat tahapan (Kingdon, 2011):
a. Penetapan agenda
Agenda didefinisikan sebagai daftar isu atau permasalahan yang menjadi perhatian serius oleh pemerintah dan masyarakat. Tahap ini digunakan untuk melakukan identifikasi dan memilih isu-isu mana yang akan menjadi fokus pemerintah.
b. Spesifikasi alternatif yang akan dipilih
Tahap kedua ini dilakukan untuk memilih dan mengembangkan alternatif. Alternatif disini dapat berupa tindakan atau solusi yang digunakan untuk menangani isu yang telah dipilih. Proses dalam tahap ini biasanya berbentuk diskusi yang dilakukan oleh para ahli, politisi, dan pemangku kepentingan.
c. Pilihan alternatif yang telah ditentukan
Setelah menentukan berbagai alternatif selanjutnya alternatif-alternatif tersebut akan disiapkan untuk dilakukan pemungutan suara melalui proses formal. Hal ini dilakukan untuk memutuskan alternatif mana yang diambil untuk diadopsi menjadi sebuah kebijakan.
d. Implementasi keputusan
Tahap terakhir menjadi bentuk implementasi dari keputusan yang telah disetujui. Bentuk implementasi disini dilaksanakan sesuai dengan kebijakan yang dibuat, termasuk juga alokasi dana, program, dan kegiatan sebagai bentuk nyata implementasi kebijakan tersebut. Tahap ini menjadi tahap yang sangat penting karena efektif tidaknya kebijakan yang dibuat, dilihat dari bentuk implementasinya apakah dapat berfungsi dengan baik dalam praktiknya.
Setelah kita telah memahami bentuk dari proses pembuatan kebijakan publik, jika diperhatikan pada poin pertama, ada penetapan agenda, pertanyaannya adalah bagaimana proses penetapan agenda?, bagaimana isu dapat masuk dalam penetapan agenda?. Oke selanjutnya kita akan membahas proses dalam menetapkan agenda.
Berikut ini tiga proses yang mempengaruhi bagaimana isu dapat masuk ke dalam agenda (Kingdon, 2011):
a. Masalah
Proses ini dilakukan untuk mengenali masalah kemudian masalah tersebut didefinisikan untuk masuk sebagai kebutuhan yang akan digunakan oleh pemerintah. Masalah yang menjadi prioritas sering kali merupakan kejadian penting dan sedang menjadi perhatian banyak orang.
b. Kebijakan
Proses ini merupakan proses yang berisi pengembangan berbagai pilihan kebijakan yang dapat digunakan untuk menangani masalah yang ada.
c. Politik
Proses ini dapat berupa situasi nasional, pergantian administrasi, dan hasil pemilihan yang dapat mempengaruhi agenda.
2. Analisis kebijakan dalam proses pembuatan kebijakan
Dalam bukunya Dunn (2017, pp. 30-58), chapter 2 membahas analisis kebijakan dan bagaimana evolusi awal tentang analisis kebijakan. Ini memperlihatkan bahwa sudah ada upaya sejak zaman kuno untuk mengatur dan memahami masyarakatnya melalui pengetahuan yang terorganisir. Dunn (2017) mendefinisikan analisis kebijakan bukan hanya sebagai proses pemecahan masalah namun juga sebagai teknik kuantitatif yang dapat digunakan untuk menganalisis hasil kebijakan. Dalam kepemerintahan, analisis kebijakan dibutuhkan untuk membuat keputusan yang dapat dipertanggungjawabkan oleh pemerintah yang didapatkan melalui penelitian dan berbasis bukti empiris (Dunn, 2017). Pada zaman kuno seperti di Mesopotamia yang sekarang dikenal dengan Republik Irak, pembuatan kebijakan pada masa itu menggunakan hukum Hammurabi. Hukum ini dibuat oleh Raja Hammurabi yang digunakan untuk mengatur masyarakat yang kompleks sehingga membutuhkan pengetahuan kebijakan untuk mengelola masyarakat pada masa itu. Dengan begitu, tujuan dilakukannya analisis kebijakan adalah untuk meningkatkan proses pembuatan kebijakan sehingga dapat menyediakan pengetahuan yang relevan bagi pembuat kebijakan.
Gambar 1. Proses pembuatan kebijakan
Dunn (2017) menggambarkan proses pembuatan kebijakan (Gambar 1) terdiri dari berberapa fase yang saling berkaitan sebagai berikut:
a. Pengaturan agenda (agenda setting)
Fase ini dilakukan untuk mengidentifikasi masalah-masalah yang perlu ditangani.
b. Formulasi kebijakan (policy formulation)
Fase ini dilakukan untuk mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan yang dapat digunakan untuk menyelesaikan masalah yang telah ditentukan.
c. Adopsi kebijakan (policy adoption)
Fase ini merupakan fase untuk menentukan salah satu alternatif kebijakan yang telah ditentukan oleh pemangku kepentingan.
d. Implementasi kebijakan (policy implementation)
Pada fase ini, kebijakan yang telah disahkan kemudian diimplementasikan secara luas.
e. Penilaian kebijakan (policy assessment)
Fase ini merupakan fase untuk menilai efektivitas kebijakan yang telah diimplementasikan, untuk memastikan apakah telah mencapai tujuan yang telah ditentukan.
f. Adaptasi kebijakan (policy adaptation)
Fase terakhir ini digunakan sebagai bentuk evaluasi dari kebijakan, dalam hal ini dapat berupa adaptasi atau perubahan kebijakan berdasarkan dari hasil evaluasi.
Dunn (2017) mengatakan bahwa setiap fase pada proses pembuatan kebijakan (Gambar 1) melibatkan berbagai aktor yang saling berinteraksi diantaranya pemerintah, masyarakat, dan organisasi. Dunn (2017) juga menjelaskan bahwa terkadang fase-fase ini tidak selalu berurutan sehingga setiap fase dapat berinteraksi dengan fase manapun dan hasil dari setiap fase dapat mempengaruhi fase yang lain.
Gambar 2. Metode dan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan
Dunn (2017) menyatakan bahwa analisis kebijakan menjadi bagian tak terpisahkan dalam proses pembuatan kebijakan, hal ini menjadikan pengambil kebijakan yakin bahwa menghasilkan pengetahuan yang relevan terhadap kebijakan dapat membentuk kebijakan yang baik. Dunn (2017) menjelaskan penggunaan metode dan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan (Gambar 2) meliputi:
a. Struktur masalah (problem structuring)
Metode ini berfungsi untuk melakukan identifikasi asumsi yang menjadi dasar dari masalah.
b. Prakiraan (forecasting)
Metode ini merupakan metode untuk membantu dalam meramalkan hasil yang didapatkan dari kebijakan yang diajukan. Hal ini dilakukan untuk mengetahui konsekuensi dan membantu memahami keterbatasan kebijakan.
c. Preskripsi (prescription)
Pada metode ini, hal yang dilakukan adalah dengan membuat rekomendasi kebijakan mana yang akan diadopsi. Dalam metode ini juga, value dan biaya yang muncul dapat dinilai melalui alternatif kebijakan.
d. Pemantauan (monitoring)
Metode ini digunakan untuk mengawasi pelaksanaan kebijakan dan mengevaluasi efektifitas kebijakan yang diimplementasikan apakah sudah sesuai dengan tujuan.
e. Evaluasi (evaluation)
Metode terakhir ini dilakukan untuk menilai hasil yang didapatkan dari kebijakan yang telah diterapkan.
3. Peran politisi dan staf profesional dalam pembentukan kebijakan
Beralih pada bukunya Garcia pada chapter 2 tentang "who sets policy?", disini kita akan membahas tentang siapa saja yang berperan dalam membuat kebijakan dan bagaimana perannya (Garcia, 2022, pp. 32-48). Dalam pembentukan kebijakan, Garcia (2022) menjelaskan ada dua aktor yang berperan penting yaitu politisi dan staf profesional. Garcia (2022) lebih lanjut mengatakan bahwa politisi merupakan pejabat terpilih (misalnya DPR, gubernur, menteri, presiden) yang memiliki kewenangan untuk membuat kebijakan dan diterapkan dalam pemerintahan, sedangkan staf profesional adalah orang yang mendukung dan membantu dalam membentuk kebijakan sebab staf profesional biasanya merupakan ahli yang memiliki latar belakang akademis dan pengetahuan tentang penelitian dan ahli di bidangnya.
Peran politisi dan staf profesional juga berbeda, politisi lebih fokus pada isu-isu yang menarik perhatian masyarakat dan memiliki kewenangan untuk memasukkan masalah ke dalam agenda kebijakan. Sedangkan staf profesional memiliki peran sebagai penghasil informasi yang kredibel karena memiliki pengetahuan lebih tentang bidangnya, namun mereka memiliki kewenangan terbatas karena harus bertindak sesuai dengan arahan politisi.
Dalam bukunya, Garcia (2022) menyatakan bahwa politisi dan staf profesional memiliki peran penting dan saling melengkapi. Garcia (2022) menjelaskan lebih lanjut bahwa politisi dan staf profesional memiliki latar belakang pengetahuan yang berbeda, maka dari itu mereka perlu saling bekerjasama untuk membentuk kebijakan dan masing-masing dari mereka memiliki peran penting dalam menjalankan fungsinya sebagai pembuat kebijakan.
Analisis ketiga artikel beserta contoh kasus di Indonesia
Jika dilihat, ketiga artikel yang telah kita kaji memiliki keterkaitan satu sama lain dengan memberikan gambaran tentang dinamika pembentukan kebijakan. Ketiga artikel saling melengkapi dengan menjelaskan pentingnya pengaturan agenda (Kingdon, 2011), analisis kebijakan (Dunn, 2017), dan peran aktor yang membentuk kebijakan (Garcia, 2022).
Dari kajiannya Kingdon (2011), faktor-faktor yang mempengaruhi penetapan agenda kebijakan diantaranya opini publik, perubahan sosial, dan mobilisasi aktor politik. Kingodon (2011) menyoroti bagaimana opini publik berperan dalam mempengaruhi isu prioritas yang dapat menjadi perhatian pemerintah. Apalagi jika banyak orang perduli dan memberikan perhatian lebih terhadap isu tersebut sehingga besar kemungkinan isu tersebut menjadi bagian dari agenda kebijakan.
Saya sangat tertarik dengan artikelnya Kingdon (2011) yang menyatakan bahwa penetapan agenda dapat berasal dari opini publik, apalagi jika opini ini berupa isu yang sedang menjadi perhatian publik. Jika kita pahami, ini berarti, dalam menetapkan agenda, isu yang sedang menjadi keresahan masyarakat sangat mungkin untuk masuk ke dalam penetapan agenda kebijakan. Pertanyaannya, bagaimana realisasinya di lapangan? contoh kondisi Indonesia yang sedang hangat sekarang tentang efisiensi yang disebabkan karena kebijakan Makan Bergizi Gratis (MBG), utang negara, dan kebijakan baru lainnya yang ditetapkan oleh pemerintah. Hal ini diperkuat dengan berita yang dipublikasikan oleh media Kompas (2025) tentang efisiensi anggaran yang digunakan untuk MBG. Selain itu, media Antara (2025) menyebutkan bahwa pemerintah melakukan efisiensi juga dilakukan sebagai bentuk upaya untuk membayarkan utang negara. Pro-kontra datang dari berbagai kalangan masyarakat terutama banyaknya kontra pada implementasi kebijakan MBG yang berdampak negatif pada beberapa kegiatan masyarakat. Jika kita pahami dalam kajiannya Kongdon (2011), jika telah banyak opini dan keresahan yang disampaikan oleh masyarakat yang kemudian ini menjadi isu kontemporer, sudah dapat dipastikan, pembuat kebijakan dapat dengan segera memasukkan isu ini ke dalam penetapan agenda kebijakan.
Memang, dalam implementasi kebijakan seperti halnya implementasi kebijakan MBG, tidak semua kebijakan itu akan berjalan dengan efektif, terkadang dan mungkin lebih sering tidak diterima oleh beberapa kalangan masyarakat jika kebijakan itu tidak pro terhadap masyarakat. Namun, pembuat kebijakan harus memandang ini dengan cermat, jika implementasi kebijakan tersebut tidak berjalan dengan baik, mereka dapat segera melakukan evaluasi kebijakan agar dikemudian hari tidak memberikan dampak yang lebih parah pada masyarakat. Hal ini diperkuat oleh kajian Dunn (2017), yang menjelaskan bahwa dalam proses pembuatan kebijakan, ada yang namanya fase policy adaptation, fase ini merupakan fase evaluasi kebijakan. Ini berarti jika kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah tidak berjalan efektif dan mendatangkan banyak kontra dari masyarakat, pembuat kebijakan dapat segera melakukan evaluasi, dimana Dunn (2017) menekankan evaluasi kebijakan yang tidak berjalan baik dapat berupa adaptasi atau bahkan merubah kebijakan tersebut. Dunn (2017) juga menyatakan bahwa analisis kebijakan diperlukan agar keputusan yang ditetapkan oleh pemerintah dapat dipertanggungjawabkan. Kembali lagi pada kondisi Indonesia saat ini, jika seluruh kalangan masyarakat lebih banyak kontra pada program pemerintah MBG ini, sebaiknya pemerintah memang mengkaji ulang kebijakan yang ada dan mencari solusi win-win. Bukankah kebijakan yang efektif itu adalah kebijakan yang diterima oleh masyarakat, memberikan manfaat, dan dapat memecahkan permasalahan?.
Dalam artikelnya, Dunn (2017) juga menekankan bahwa untuk menghasilkan kebijakan yang baik, pembuat kebijakan harus memastikan keputusan yang dibuat berdasarkan penelitian dan berbasis bukti empiris. Ini lah mengapa Garcia (2022) menjelaskan aktor-aktor pembuat kebijakan terdiri dari politikus dan staf profesional, staf profesional disini yang berperan besar dalam melakukan penelitian untuk mendapatkan bukti empiris sebagai bahan untuk mendukung keputusan yang nantinya diputuskan oleh politisi. Lalu jika melihat pada kebijakan MBG di Indonesia, muncul sebuah pertanyaan dari saya dan mungkin pertanyaan kita sama, apakah pembuat kebijakan MBG ini melakukan penelitian atau riset terlebih dahulu sehingga dapat menjawab pertanyaan-pertanyaan kritis seperti apakah dananya mencukupi?, apakah ini lebih prioritas dari pendidikan atau kesehatan atau bidang prioritas lain?. Pertanyaan lain, apakah pembuat kebijakan MBG ini (politisi dan staf profesional) saling bekerjasama? hmm who knows. Sebab Garcia (2022) menyebutkan bahwa politisi dan staf profesional memiliki peran yang saling berkaitan dalam membentuk kebijakan, walaupun yang memiliki kewenangan besar ada pada politisi namun politisi juga perlu mempertimbangkan hasil riset yang dilakukan oleh staf profesional. Seringnya jika dilihat, politisi hanya mementingkan branding mereka "program ini saya loh yang buat" dan cenderung memaksakan tanpa melihat dampak kedepannya. Padahal Dunn (2017) dan Garcia (2022) menekankan pembentukan kebijakan harus berdasarkan riset dan berbasis data.
Kesimpulannya, hasil analisis ini memperlihatkan bahwa dalam pembentukan kebijakan harus memperhatikan pengaturan agenda yang kompulsif, analisis kebijakan, dan peran aktor kunci. Tujuannya adalah untuk membuat kebijakan yang efektif bagi pemerintah dan masyarakat. Selain itu, politisi dan staf profesional mungkin dapat menjalin hubungan dan bekerjasama dengan para akademisi untuk merancang penelitian yang baik, kemudian hasil penelitian tersebut dapat digunakan sebagai bahan penunjang keputusan. Hal ini dilakukan untuk memberikan kebijakan yang dapat bermanfaat bagi masyarakat.
Referensi
Kingdon, J. W. (2011). Agendas, Alternatives, and Public Policies. Pearson.
Dunn, W. N. (2017). Public Policy Analysis: An Integrated Approach. Taylor & Francis Group.
Garcia, D. R. (2022). Teach Truth to Power: How to Engage in Education Policy. MIT Press.
Kompas. (2025). Efisiensi Anggaran Dipakai untuk MBG dan Danantara, Apa Dampaknya ke Rakyat?. https://www.kompas.id/artikel/efisiensi-anggaran-dipakai-untuk-mbg-dan-danantara-apa-dampaknya-ke-rakyat
Antara. (2025). Efisiensi anggaran dan pengelolaan utang menuju stabilitas ekonomi. https://www.antaranews.com/berita/4649321/efisiensi-anggaran-dan-pengelolaan-utang-menuju-stabilitas-ekonomi#google_vignette